Rumo a um novo equilíbrio para o Horizon Europe?

A aprovação, pelo Conselho da União Europeia, da sua Partial general approach sobre o futuro Horizon Europe 2028-2034, acordada na semana passada, constitui o primeiro sinal político claro sobre o modelo de programa-quadro que os Estados-Membros pretendem promover na próxima década. Embora o orçamento continue dependente das negociações do próximo Quadro Financeiro Plurianual, o décimo programa-quadro – FP10, segundo a sigla em inglês – perfila-se como um instrumento mais integrado na estratégia europeia de competitividade, preservando os princípios que moldaram a política europeia de financiamento da investigação e da inovação.

As principais questões prendem-se com quem participará na sua definição, com a forma como será coordenado com outros instrumentos europeus e com a medida em que conseguirá preservar espaço suficiente para a investigação orientada pela excelência científica. O documento do Conselho procura conciliar estes diferentes equilíbrios, antecipando igualmente alguns dos debates institucionais que marcarão as negociações nos próximos meses.

Um papel reforçado para os Estados-Membros

A primeira alteração significativa diz respeito à governação. O Conselho propõe reforçar a participação do European Research Area and Innovation Committee e da configuração estratégica do Programme Committee na definição das prioridades gerais do Horizon Europe. Ambos os órgãos formularão recomendações sobre a orientação estratégica do programa e coordenarão o seu trabalho com o futuro General Committee do European Competitiveness Fund.

Desta forma, os Estados-Membros poderão ganhar maior capacidade de influência sobre a programação estratégica do FP10. A Comissão Europeia manterá a responsabilidade pela execução do programa, mas a margem de influência política dos governos nacionais aumentará nas fases em que são definidas as orientações dos futuros concursos.

Esta evolução é reforçada pelo alargamento do procedimento de exame a praticamente todas as configurações do FP10, com a única exceção do programa de trabalho do Conselho Europeu de Investigação (ERC). Esta exceção preserva um espaço especificamente dedicado à investigação de excelência. No restante Horizon Europe 2028-2034, se o Programme Committee não emitir um parecer favorável, a Comissão Europeia não poderá adotar o respetivo ato de execução. O resultado será uma governação mais intergovernamental, com um controlo político reforçado sobre a implementação do FP10.

Um Pilar II mais próximo do European Competitiveness Fund

O Pilar II representa a principal novidade da proposta. Dedicado à investigação colaborativa e aos grandes desafios societais e industriais, passa a estabelecer uma relação muito mais estreita com o futuro European Competitiveness Fund, concebido para reforçar a competitividade tecnológica e industrial da Europa.

A alteração não é meramente administrativa. Trata-se de integrar a programação estratégica do Pilar II numa lógica mais ampla de ligação entre investigação, inovação e implementação industrial. O objetivo é evitar que o Horizon Europe funcione de forma isolada em relação aos restantes instrumentos europeus e reforçar o seu contributo para as prioridades tecnológicas da União Europeia.

O principal desafio será, contudo, preservar a identidade própria do programa-quadro. Para esse efeito, o texto estabelece um equilíbrio explícito entre concursos bottom-up, impulsionados pela comunidade científica, e concursos orientados para prioridades estratégicas previamente definidas. Esta distinção será essencial para evitar que a investigação colaborativa fique subordinada exclusivamente a objetivos industriais de curto prazo.

Na perspetiva das políticas de investigação, desenvolvimento e inovação (I&D+i), o valor do FP10 dependerá precisamente desta combinação: a capacidade de responder às necessidades estratégicas da Europa e, simultaneamente, de preservar margem suficiente para gerar conhecimento disruptivo que não pode ser antecipado através da programação institucional.

European Partnerships mais estratégicas

As European Partnerships são igualmente reconfiguradas segundo uma lógica de maior orientação estratégica. O Conselho propõe reforçar o papel dos Estados-Membros na definição das suas áreas prioritárias e introduz a obrigação de assegurar uma maior coerência com os restantes programas da União Europeia, em especial nas atividades de implementação financiadas fora do FP10.

Neste caso, o objetivo não é apenas melhorar a coordenação, mas também evitar a fragmentação entre instrumentos. As European Partnerships consolidam-se como mecanismos relevantes do Pilar II, mas terão de se integrar de forma mais eficaz numa arquitetura europeia mais ampla de apoio à investigação, desenvolvimento e inovação, desde a investigação colaborativa até à implementação industrial.

A abordagem baseada no ciclo de vida reforça esta visão. A criação, o acompanhamento, a transição e a eventual conclusão das European Partnerships passam a obedecer a um quadro mais estruturado. Além disso, o limite máximo da proporção do orçamento do Pilar II que poderá ser atribuída a estes instrumentos visa preservar o equilíbrio entre as diferentes modalidades de financiamento. O Conselho defende European Partnerships mais estratégicas, mas não um programa-quadro excessivamente centrado nestes instrumentos.

Segurança, defesa e tecnologias estratégicas

O texto reflete também uma dimensão geopolítica mais marcada. O Conselho introduz um novo quadro relativo à segurança da investigação, referências mais explícitas às tecnologias de dupla utilização, um maior apoio à inovação deep-tech e um reconhecimento reforçado da investigação ligada à defesa e à resiliência tecnológica europeia.

Estas alterações colocam o FP10 em continuidade com prioridades que ganharam centralidade na agenda europeia: autonomia estratégica aberta, segurança económica e competitividade industrial. O Horizon Europe 2028-2034 surge, assim, não apenas como um programa de financiamento da ciência e da inovação, mas também como uma ferramenta para reforçar as capacidades estratégicas europeias.

O desafio será integrar esta dimensão sem fragilizar os elementos que conferiram valor diferenciador ao programa-quadro: abertura, cooperação transnacional e excelência científica. A segurança da investigação ganha peso, mas terá de coexistir com um ecossistema europeu que depende da sua capacidade de atrair conhecimento, talento e colaboração.

As primeiras divergências com o Parlamento Europeu

A posição do Conselho abre uma negociação que se prevê complexa com o Parlamento Europeu. As primeiras reações da Eurocâmara apontam para duas questões particularmente sensíveis.

A primeira é o desaparecimento de referências explícitas à liberdade de investigação científica. Para vários eurodeputados, este princípio faz parte da própria identidade dos programas-quadro e não deveria ficar diluído numa formulação mais orientada para prioridades estratégicas.

A segunda preocupação diz respeito à integração crescente entre o Pilar II e o European Competitiveness Fund. O Parlamento receia que uma coordenação excessiva desloque progressivamente o Horizon Europe de um modelo baseado na excelência científica para um instrumento mais condicionado por objetivos de política industrial e competitividade.

Por conseguinte, a negociação que agora prosseguirá entre o Conselho, o Parlamento Europeu e a Comissão não girará apenas em torno do volume orçamental do FP10. O debate será também institucional e conceptual: como reforçar o contributo do programa para a competitividade europeia sem reduzir a sua autonomia científica nem a sua capacidade de financiar investigação de fronteira.